LEY ESPECIAL DE REGULARIZACIÓN INTEGRAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. VENEZUELA 2011

DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ESPECIAL DE REGULARIZACIÓN INTEGRAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS O PERIURBANOS. Venezuela, 2011 (1).Un primer acercamiento a su análisis.



Superbloque El Paraiso. Caracas.
Fotografía: ht/ 2011

 La regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos populares es un derecho de los pobladores, citadinos y de zonas rurales, que apunta al reconocimiento del derecho de posesión y en consecuencia de los demás atributos de la propiedad, a aquellos ciudadanos que pacífica y públicamente han ocupado la tierra, sin el reclamo de terceros. Su origen antiguo ha llegado al presente a través de la figura de usucapión, y ha sido establecida desde hace muchas décadas en la legislación civil venezolana. El derecho de propiedad es además un derecho establecido en la Carta de Derechos Humanos, suscrita y promovida por Venezuela, y vigente en la Constitución Nacional de la República. En el caso de las ciudades, más allá de las tesis económicas sobre la incorporación del patrimonio construido de los barrios urbanos autoproducidos a los circuitos del capital, se trata de un derecho fundamental de seguridad jurídica para las familias.
Toda iniciativa que promueva la satisfacción de este derecho en su más amplio alcance, es necesaria en aras de la equidad y el bienestar, esto es, los mecanismos necesarios para la simplificación y el abaratamiento de costos de transacción legal y administrativa de los procesos, o el estímulo y el apoyo a los estudios técnicos necesarios para la delimitación de la propiedad (catastro). Sin embargo, detenerse en estos aspectos es insuficiente y hasta nefasto. Otorgar títulos de propiedad en terrenos cuya vulnerabilidad, vocación de uso y edificabilidad (caso urbano) es desconocida o desatendida, o cuya delimitación catastral es deficiente, puede generar mayores inequidades y catástrofes, por ejemplo, en zonas de riesgo geológico, sin equipamientos urbanísticos, o bajo conflictos de posesión entre ocupantes. Adaptar la legislación vigente y el papel de las instituciones en materia de la propiedad inmobiliaria sería sensato y sostenible, en lugar de violentarlas y crear conflictos y vacíos propicios para el caos, la discrecionalidad y el enfrentamiento. Apoyar la realización de estudios urbanísticos, incluyendo catastros fundamentados profesionalmente, luego de la definición de variables urbanas o al menos de una necesaria zonificación de riesgo, es más justo y promisorio que improvisar, comprometer a comunidades con la fuerte carga de planes y delimitaciones, en la práctica en solitario, y ofrecer realizaciones en pocos e insuficientes días, previos a una campaña electoral.

Urbanizar previendo el crecimiento y regulándolo, e incluso, pensando en la recuperación de la inversión pública, el control del mercado y la responsabilidad ciudadana a través del pago de impuestos equitativos, que luego sean reinvertidos socialmente, con transparencia y desde lo local, correspondería a una verdadera política estructural de acondicionamiento del hábitat y de desarrollo en general, que no puede lograrse con el apresurado e impuesto experimento venezolano, iniciado en 2002, con gran esperanza para todos, pero con insuficientes resultados, continuado hoy con antiguas y nuevas debilidades.
En su introducción, la reciente reforma por decreto de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos de junio de 2011 en Venezuela, hace hincapié en el carácter de bien de naturaleza y función social, y no de mercancía, de la tierra en los asentamientos urbanos o periurbanos consolidados. La función social de la propiedad es antigua en nuestra legislación tradicional, de modo que su mención resulta redundante aunque no forzosamente innecesaria; el carácter mercantil sin embargo, no se superpone al interés social en nuestra tradición legal, pero sí se relaciona con el derecho de disposición sobre los bienes en propiedad, que en este caso sería limitado o cuestionado.
Surgen otras novedades en el decreto de reforma de ley, como la difusa definición de poligonales de asentamientos urbanos o "periurbanos", siendo estos últimos correspondientes a una categoría totalmente novel y desconocida en la legislación urbanística de rango superior, sin mayor definición en el decreto de reforma, o en ningún otro instrumento. Las poligonales de los asentamientos objeto del decreto, además deben definir zonas “consolidadas”, definición establecida en cuanto a lo sociológico y cultural, subjetiva y excluyente de una definición complementaria y necesaria en términos técnico-urbanísticos, que apenas se limita a desechar la existencia o no de equipamientos. Todo lo anterior abre espacio, repetimos, a la desaconsejable discrecionalidad, y a la posible imprevisión del riesgo en los asentamientos.

Se introduce el concepto de propiedad familiar y colectiva, virtualmente inexistente en los usos y costumbres de nuestra moderna sociedad, más de 90% urbana y urbanizada, o en la legislación de nivel superior, con problemas que los expertos temen, por ejemplo en el caso de conflictos de sucesión, mientras que no se especifica en el texto de la Ley, lo relativo al derecho de herencia.



Metrocable. San Agustín del Sur. Caracas.

Fuente: http://www.metrodecaracas.gob.ve/,

13/01/2010

 La inconveniente centralización de procesos y decisiones se refuerza con la creación del Instituto Nacional de Tierras Urbanas adscrito al Poder Ejecutivo el cual reconocerá exclusivamente tanto la inscripción y prosecución de los procesos regulados por la Ley, como la personalidad jurídica de las instancias de organización comunitaria, los Comités de Tierra. Estos estarían a cargo de la elaboración de Catastros Populares, y de la autorización de posibles transacciones inmobiliarias particulares en su área de influencia, ejerciendo un derecho de preferencia para operaciones de venta, bajo el tutelaje de Consejos Comunales. Para su reconocimiento oficial y la prestación de beneficios de la ley, se exige a los Consejos Comunales, así como a los Comités de Tierra mencionados, su obligatoria inscripción ante instancias del alto Poder Ejecutivo, inscripción también establecida en otras leyes, dando espacio así a cierto matiz de burocratización de las organizaciones de base popular y sus líderes, cuya representatividad democrática presenta importantes debilidades al no adherirse rigurosamente a principios de universalidad y secreto del voto para su elección.

Este mismo Instituto de Tierras, se erige en institución para el otorgamiento de los “títulos de adjudicación en propiedad familiar o colectiva”, y establece un nuevo procedimiento por vía administrativa, para la prescripción adquisitiva. Se convierte asimismo en órgano superior que ordena al sistema de registro público la protocolización de “títulos de adjudicación de propiedad”.

La urgencia de la Ley, se concreta en el mandato de elaborar en ciento ochenta (180) días hábiles, el registro nacional de tierras en los asentamientos urbanos o periurbanos, lo que implicaría la definición de poligonales, fundamentos documentados para las delimitaciones (Carta del Barrio elaborada por el Comité de Tierras), y definición de su carácter de asentamientos urbano y "periurbano", “consolidado”.

Los casos y estudios conocidos de aplicación de las versiones de esta Ley, que le anteceden, nos han mostrado más dificultades que éxitos en los programas de titularización emprendidos en los últimos nueve años en zonas autoproducidas. Mayor éxito parece haberse exhibido en el otorgamiento de títulos en desarrollos masivos de vivienda propiedad del Estado, aunque últimamente en contradicción con el otorgamiento limitado de títulos de “adjudicación” de viviendas sustitutas de otras demolidas por causa de obras públicas en barrios (caso de San Agustín y la obra del Metrocable). En los barrios, esto ha ocurrido con la consiguiente desazón y desesperanza de las comunidades, que en su momento, desde 2002, lograron elaborar documentos y levantamientos catastrales precarios y con mucho esfuerzo, y sin resultados, pues en casos que conocemos, se les ha dicho que deben repetir la dura operación, por estar desactualizada con el paso del tiempo. En contraste, en algunos casos también conocidos de procesos liderados por alcaldías (poder local) en Caracas, aunque sin resultados masivos mayores, el criterio de la planificación urbanística se ha anticipado a la elaboración de catastros y al otorgamiento de títulos en terrenos ejidales (Baruta, Chacao), pero otras trabas, por ejemplo en el registro de títulos, por conflictos administrativos político - partidistas, han minimizado la acción.

En conclusión, aplaudimos la protección del derecho equitativo a la propiedad y su función social justificada, por encima de su utilidad individual, pero rechazamos la improvisación acelerada, especialmente sin previsiones urbanísticas adecuadas, con estudios particulares de cada lugar, adaptados a planes de ordenación superiores, la excesiva centralización y la pesada carga a las comunidades en cuanto a los procesos técnicos, quizás adelantadas de este modo, con gran presión, por intereses coyunturales del poder político establecido.

Urbanista Hilda Torres Mier y Terán
Profesora Investigadora del Sector de Estudios Urbanos y del Centro Ciudades de la Gente. Escuela de Arquitectura Carlos Raúl Villanueva. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela.

(1) Ver Decreto de Ley en: http://www.minci.gob.ve/